Internationale Liga für Menschenrechte

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Statement für Anhörung im Sächsischen Landtag zur Einrichtung einer unabhängigen Polizeikontroll-Institution

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RA Dr. Rolf Gössner,  3/2013                                                                     
Vizepräsident der Internationalen Liga für Menschenrechte 

Betr: Gesetzesentwürfe von der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen und der Linksfraktion im Sächsischen Landtag. Beide Entwürfe regeln die Einrichtung einer unabhängigen
Institution zur Kontrolle der Polizei mit unterschiedlichen Modellen
der rechtlichen und institutionellen Verankerung und Ausgestaltung.

Aus demokratisch-bürgerrechtlicher und auch europarechtlicher Sicht sind die beiden vorliegenden Gesetzesinitiativen mit Nachdruck zu begrüßen. Ziel ist die Gewährleistung einer effektiven, unabhängigen und Betroffenenrechte berücksichtigenden Überprüfung des Polizeiwesens und polizeilichen Handelns; und eine angemessene Untersuchung von Bürgerbeschwer­den, die sich gegen unverhältnismäßige und rechtswidrige polizeiliche Maßnahmen im Freistaat Sachsen richten.

Mutmaßliche Übergriffe, unverhältnismäßige und diskriminierende Polizeimaßnahmen sind leider keine Ausnahmeerscheinung. Dies ist ein besonders heikles Pro­blem, weil Polizei als Vertreterin des staatlichen Gewaltmonopols mit einer Fülle weit reichender Vollmachten und Exekutivbefugnisse ausgestattet ist, mit denen sie im Namen der Sicherheit tief in Grund- und Freiheitsrechte und Privatsphäre der Bürger eingreifen kann. Im Zuge verschärf­­ter Antiterror- und Sicherheitsgesetze kam es zu einer normativen Entgrenzung polizeilicher Aufgaben und Befugnisse, zu einer Erhöhung der staatlichen Kontrolldichte – mit der Folge einer enorm gewachsenen polizeilichen Machtfülle und erhöhter Missbrauchsgefahr.

In einem demokratischen Rechtsstaat ist eine intensive und strenge öffentliche Kontrolle der Polizei unabdingbar, soll sie nicht zum Staat im Staate werden. Diese Tendenz wohnt allen relativ mächtigen und teils abgeschotteten Institutionen inne – zumal einer Institution mit Gewaltlizenz. Die Polizei unterliegt zwar einer mehrfachen gesetzlichen Kontrolle, die sich jedoch in der Praxis als ungenügend erweist. Trotz der Kontrolldichte gibt es ein Kontrolldefizit, das sich bei den oft vergeblichen Versuchen zeigt, polizeiliches Fehlverhalten vor Strafgerichten aufzuarbeiten und die Verantwortlichen zur Rechenschaft zu ziehen. Über 90 Prozent aller Beschwerden werden im Ermittlungsstadium eingestellt – mit der Folge einer inakzeptablen Sanktionsimmunität.

Welche Gründe gibt es für dieses Kontrolldefizit (Thesen):

1. Der Zugang der Bürger zur gerichtlichen Kontrolle (idR. über Strafanzeigen bei der involvierten Polizei) ist mit etlichen Hindernissen versehen, weshalb auch nur ein geringer Bruchteil überprüfungsbedürftiger Vorgänge überhaupt angezeigt wird. Dabei spielt eine große Rolle, dass zahlreiche Polizeiopfer keine “Beschwerdemacht” haben – so etwa Angehörige sozialer Randgruppen oder politischer Minderheiten, Migranten, Obdachlose, Drogenabhängige, Prostituierte etc., die sich oft mangels Kenntnissen oder aus Angst vor Schikanen gegen Misshandlungen und Diskriminierungen nicht wehren. Häufig sieht sich das Opfer bei eigener rechtlicher Gegenwehr selbst zum Täter befördert: “Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte” oder “Falsche Anschuldigung” lauten die polizeilichen Gegenvorwürfe.

2. Die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft gegen beschuldigte Polizisten finden praktisch im eigenen Lager statt und erscheinen damit als wenig unabhängig – denn Polizisten sind im Bereich der Strafverfolgung Ermittlungsbeamte der Staatsanwaltschaft, denen vielfach die Vernehmung der beschuldigten Kollegen übertragen wird; dabei unterbleiben häufig ansonsten übliche Ermittlungsmaßnahmen und viele Verfahren gegen Polizisten bleiben schon im Er­mittlungs­stadium hängen (90 bis 95 Prozent).

3. Selbst vor Gericht haben beschuldigte Polizisten oft gute Chancen, relativ ungeschoren davonzukommen. Zum einen ist die Beweislage für das Opfer zumeist schlecht: Meist ohne eigene Zeugen und mit mehreren Gegenzeugen auf Seiten der Polizei konfrontiert, zieht es im Strafverfahren oft den Kürzeren. Bei Demonstrationseinsätzen ist eine Identifizierung der uniformierten und behelmten Polizei-Tatverdächti­gen kaum möglich. Zum anderen neigen Richter immer noch allzu oft dazu, Polizeibeamten mehr zu glauben als „Normalbürgern“ oder gar sozialen/politischen Außenseitern. Stichwort: Glaubwürdigkeitshierarchie.

4. Die Polizei sitzt jedenfalls in der Regel am längeren Hebel, nicht selten werden Aussagegenehmigungen für beamtete Zeugen eingeschränkt oder ver­sagt, so bei polizeitaktischen Fragen, so dass apparativ-strukturelle Miss­stände und kollektives Fehlverhalten kaum aufgearbeitet werden können. Das Fehlverhalten einzelner Polizeibeamter, gerne als “schwarze Scha­fe” tituliert, wird im Strafverfahren isoliert betrachtet, bestenfalls individuell geahndet. Die eigentlich verantwortlichen (Führungs-)Personen und mitursächlichen Strukturen bleiben im Strafverfahren zumeist außen vor.

5. Die Polizeibehörden haben also diverse Möglichkeiten, aus tatsächlicher oder vermeintlicher Fürsorgepflicht und mit einer Mauer des Schweigens und des Geheimhaltens Kritik und Ahndung abzuwehren – der nach wie vor anzutreffende Korpsgeist innerhalb der Polizei, der sich nicht selten in Wegschauen bei Polizeiübergriffen oder in Zeugenabsprachen manifestiert, tut ein Übriges. Beispiel: Strafverfahren im Fall Oury Jalloh.

Unabhängige Kontrolleure braucht das Land: erforderliche Kriterien

Neben Amnesty International und HumanRightsWatch haben das UN-Menschen­rechts­komi­tee, das UN-Komitee für die Beseitigung von Rassendiskriminierung und der Europäische Men­schenrechtskommissar solche systemischen Kontrollmängel in der Bundesrepublik festgestellt. Die internationalen Organisationen rügen schon lange, dass es hierzulande für Beschwerden gegen die Polizei keine wirklich unabhängige Instanz gebe.

Angesichts der Tatsache mangelnder Kontrolle, angesichts der problematischen neueren Polizeientwicklung sowie der oft ausweglosen Situation von Opfern rechtswidriger Polizeigewalt ist deshalb die Installierung einer zusätzlichen externen unabhängigen Kontrollinstitution notwendig und überfällig. Diese muss durch das Parlament gewählt und ihm zugeordnet werden, mit angemessenem Mit­ar­­beiter­stab und Haushalt ausgestattet sein sowie über spezielle Kontrollbefugnisse verfügen. Sie sollte eine Doppelfunktion erhalten: sowohl niedrigschwellige Anlaufstelle für Beschwerdeführer aus der Bevölkerung als auch unmittelbare Ansprechstelle für Polizeibedienstete – ohne Einhaltung des Dienstweges, ohne Angst vor persönlichen-dienstlichen Nachteilen. Die erforderlichen Kriterien für eine unabhängige Kontrollinstitution haben 2012 Amnesty International, Humanistische Union, Internationale Liga für Menschenrechte, Komitee für Grundrechte und Demokratie sowie Republikanischer Anwältinnen- und Anwaltsverein zusammengestellt und vorgelegt (Anlage zu Protokoll).

Die Gesetzesinitiativen der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen und der Linksfraktion werden diesen Kriterien weitestgehend gerecht. Die Entwürfe unterscheiden sich zwar in etlichen Punkten – nicht nur, was Umfang und Detailregelungen anbelangt, sondern auch grundsätzlich: So sieht der weit umfangreichere Entwurf der Linksfraktion zur rechtlichen Verankerung und Umsetzung eine Änderung der Sächsischen Verfassung (Art. 53a) vor.

Das bedeutet: Für die Verfassungsänderung ist eine Zweidrittelmehrheit notwendig, was womöglich eine zu hohe Hürde darstellten könnte, allerdings mit dem klaren Vorzug, dass eine solche unabhängige Polizeibeschwerde-Institution verfassungsrechtlich verankert wäre und eine Rücknahme entsprechend erschwert würde. Wie leicht ansonsten eine Revision stattfinden kann, zeigte das bislang erste und einzige Beispiel einer relativ unabhängigen Polizeikommission, die im Stadtstaat Hamburg 1998 installiert, aber nach einem Regierungswechsel 2001 wieder ersatzlos gestrichen wurde.

Für den grünen, wesentlich schlankeren Gesetzentwurf reicht eine einfache Mehrheit. Kritisch anzumerken ist hier, dass die Ausstattung der Geschäftsstelle der Polizeikommission (§ 9) mit einem Verwaltungsmitarbeiter und einem Bürosachbearbeiter nicht angemessen ausfällt.

Ziel einer unabhängigen Kontrollinstanz muss es sein, eine Verbesserung, Professionalisierung und Effektivierung der Kontrolle des Polizeiapparates und von Polizeihandeln zu schaffen. Zu ihren Aufgaben sollte also auch gehören, die strukturelle und gesetzliche Polizeientwicklung zu beobachten und zu evaluieren sowie polizeiliche Aus- und Fortbildung und die Arbeitsbedingungen kritisch unter die Lupe zu nehmen und geeignete Maßnahmen anzumahnen, so wie es die beiden Gesetzesinitiativen vorsehen.

Mit der Beseitigung des aufgezeigten Kontrolldefizits würde ein wichtiger Beitrag zur Demokratisierung der Polizei im Freistaat Sachsen geleistet.

Ein unabhängiger Polizeibeauftragter/eine unabhängige Polizeikommission als vertraulicher Ansprechpartner wür­­de im Falle von Übergriffen und Missstän­den sowohl von Bürgern als auch von Polizisten leichter angesprochen werden, als etwa Polizisten, Polizei-Vorgesetzte oder Staatsanwälte. Damit könnten auch der Korpsgeist und die Mauer des Schweigens wenigstens ansatzweise aufgebrochen werden, die immer wieder zum Wegsehen bei Übergriffen oder zum Zusammenhalten vor Gericht führen und damit die Wahrheitsfindung zu Lasten Betroffener behindern. Dies könnte sich auch als Beitrag zur Förderung der Zivilcourage erweisen.

Von Seiten der Polizeigewerkschaften wird immer wieder kritisiert, dass eine spe­zielle Kontrollinstitution eine unbegründete Misstrauenserklärung gegen­über der Polizei und ihren Bediensteten darstelle, ja ein Generalverdacht. Dem ist entgegenzuhalten, dass Demokratie, was staatliche Macht anbelangt, schlechthin von „Misstrauen” lebt – weshalb sonst gibt es das Verfassungsprinzip der Gewaltenteilung und ein ganzes System von Kontrolleinrichtungen? Letzten Endes eine permanente und institutionalisierte Misstrauenserklärung. Schließlich befindet sich jegliche Staatsmacht, schon gar eine Institution mit Gewaltlizenz, in der Gefahr, fehlgebraucht und missbraucht zu werden. Auch die Datenschutzbeauftragten stellen “fleischgewordene Misstrauenserklärungen” gegen die datenverarbeitenden Stellen dar. Und sie können sich bekanntlich über mangelnde Arbeit oder fehlende Verstöße gegen den Datenschutz nicht beklagen.

Sicher kann ein Polizeibeauftragter oder eine Polizeikommission keinen Polizeiübergriff und keine Misshandlung verhindern; aber es besteht wenigstens die Chance, dass schon deren Existenz das Binnenklima innerhalb der Polizei positiv verändern, Offenheit und Transparenz fördern sowie größere Vor- und Umsicht insbesondere beim Umgang mit Angehörigen sozialer und politischer Minderheiten bewirken könnte.

Die Einrichtung einer solchen zusätzlichen Kontrollinstitution in Sachsen ist ein wichtiger Lösungsansatz. Er erübrigt aber keinesfalls eine Polizeireform sowie die Reform der polizeilichen Aus- und Fortbildung, zu der auch eine verstärkte Menschenrechtsbildung gehört, so das Deutsche Institut für Menschenrechte und amnesty international. Aber auch die alten bürgerrechtlichen Forderungen nach Kennzeichnung von Polizeibeamten im geschlossenen Einsatz und nach einem Einsichtsrecht in Polizeiakten bleiben aktuell und harren noch der Umsetzung auf Bundesebene und in den meisten Bundesländern.

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